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*本文為《大征信時代的來臨——淺議〈社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）〉》（上），最終篇（下）請見后續文章。

2022年11月14日，國家發展改革委、人民銀行會同社會信用體系建設部際聯席會議成員單位和其他有關部門（單位）研究起草了《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱《社會信用體系建設法（意見稿）》），向社會公開征求意見。隨著改革開放等系列政策的頒布，我國經濟得到快速發展，在各方面都頗有建樹。但是我國的信用信息系統建設缺乏統籌，相關法律法規仍不完善，守信激勵和失信懲戒機制尚不健全，信用服務體系還不夠成熟，導致社會信用缺失的現象常發，阻礙社會經濟的進一步發展，亦不能適應國家在新時期高質量發展的要求，而《社會信用體系建設法（意見稿）》的出臺使得社會信用體系建設邁向更高層次。作為法律工作者，本篇文章以《社會信用體系建設法（意見稿）》的出臺作為研究出發點，從專業角度分析梳理我國社會信用體系建設的歷程中的相關法律文件，就《社會信用體系建設法（意見稿）》中的相關條文進行探討與反思，希望對《社會信用體系建設法（意見稿）》的正式出臺提供些許有益建議。

2002年11月，黨的十六大提出“整頓和規范市場經濟秩序，健全現代市場經濟的社會信用體系”。2014年，國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，推動我國社會信用體系建設進入了快速發展階段，明確提出到2020年基本建成以信用信息資源共享為基礎的覆蓋全社會的征信系統，全面發揮守信激勵和失信懲戒機制的作用。之后，社會信用體系的各項機制逐步設計并付諸實踐。2018年5月7日，中共中央印發的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》提出“探索完善社會信用體系相關法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法誠信褒獎機制和違法失信行為聯合懲戒機制”。近年來，我國高度重視社會信用體系建設，積極推進相關立法和行業標準的制定，國務院及相關部門出臺了一系列有關信用監管、守信激勵與失信懲戒、信用修復等方面的政策、法律文件，詳見下表。

表1 我國社會信用體系建設中的相關法律文件

《社會信用體系建設法（意見稿）》通過及正式公布后，其在效力位階上屬于法律。我國已經頒布的上述及其他法律文件，效力大多屬于行政性法規、部門規章或其他規范性文件，效力位階較低。根據《立法法》第八十八條的規定：“法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章”。因此，《社會信用體系建設法（意見稿）》正式頒布后，真正使我國社會信用體系建設做到有法可依，在與其他社會信用體系的法律內容發生沖突時，應優先適用效力位階更高的《社會信用體系建設法》的相關內容。

《社會信用體系建設法（意見稿）》包含了總則、政務誠信建設、商務誠信建設、社會誠信建設、司法公信建設、信用信息管理、征信業發展與監管、褒揚誠信與懲戒失信、權益保護、法律責任以及附則共十一章的內容。在《社會信用體系建設法（意見稿）》中，部分條文中存在著根據其他法律法規的相關規定進行適用的情況，而明確其中法律法規的具體指向也是理解《社會信用體系建設法（意見稿）》的一個重要方面。

例如《社會信用體系建設法（意見稿）》中第八十八條關于守信激勵措施的規定，對信用狀況良好的信用信息主體，國家機關在法定權限范圍內可以采取以下措施：（六）法律、法規規定的其他措施。根據我國社會信用法律法規的立法模式，守信激勵的相關規定散落在多部不同領域的法律中，因此守信激勵措施在不同法律規定中亦有所不同。目前，法律、法規規定的其他守信激勵措施可能指向以下法律規定。

在個人方面，《國務院辦公廳關于加強個人誠信體系建設的指導意見》中提到各級人民政府要創新守信激勵措施，對具有優良信用記錄的個人，在教育、就業、創業等領域給予重點支持，盡力提供更多便利服務；在辦理行政許可過程中，對具有優良信用記錄的個人和連續三年以上無不良信用記錄的行政相對人，可根據實際情況依法采取“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務措施。鼓勵社會機構依法使用征信產品，對具有優良信用記錄的個人給予優惠和便利，使守信者在市場中獲得更多機會和收益。

在交通運輸領域，《關于加強交通出行領域信用建設的指導意見》中提到各地要創新守信激勵措施，對認定的誠信典型和連續多年無不良記錄的客運企業在客運線路審批、城市公交服務購買等方面優先考慮，可根據實際情況依法實施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務措施。對受到表彰的優秀運輸從業者和志愿者在教育、就業、創業等方面給予重點支持和優先服務，同時將春運優秀志愿者納入中央51個部門和單位聯合出臺的優秀青年志愿者守信聯合激勵范疇。

在稅務方面，《國家稅務總局關于開展2022年“我為納稅人繳費人辦實事暨便民辦稅春風行動”的意見》提到進一步優化守信激勵措施，為守信納稅人在跨省遷移、發票使用、稅收證明等事項辦理時給予更多便利。

《社會信用體系建設法（意見稿）》中的部分內容規定具有綱領性的特征，加之我國已經先有若干相關法律中更具體的規定，且涉及領域廣，《社會信用體系建設法（意見稿）》中有很多條文需要參照適用其他法律規定。因此，在《社會信用體系建設法（意見稿）》的具體適用中，要結合其他法律法規進行綜合考慮。

1.《社會信用體系建設法（意見稿）》中有關信用承諾的規定

在《社會信用體系建設法（意見稿）》中，出現“承諾”關鍵詞的有21處，涉及十個條文，包含第七條、第十三條、第十六條、第二十條、第二十三條、第二十四條、第四十條、第四十三條、第四十五條、第五十八條。涉及了行政機關的政策承諾、市場主體的信用承諾、生產領域部門的承諾制度、社會服務和社會保障領域主管部門推行的告知承諾制、科研領域主管部門的科研誠信承諾制、知識產權領域主管部門的信用承諾制。

在《社會信用體系建設法（意見稿）》中提到的信用承諾，是指信用信息主體對自身信用狀況或未來誠信履行義務，向有關部門（單位）或向社會公眾作出的承諾。在功能定位上，信用承諾被廣泛運用于行政審批、登記、救助等各個領域，事前信用承諾制度有利于增強信用信息主體的責任感，使相關主體意識到一旦違反信用承諾的相關內容可能會面臨一定的不利后果，從而激發了其守法合規的內在驅動力，提高規制效率。

2.“信用承諾”的法律淵源

由于信用承諾制具有簡化程序、優化監管、減少傳統干預、提高行政效率等優點，該制度在我國發展并逐步推廣，從中央到地方都開始了有關信用承諾的相關立法。以下選了五個具有典型意義的關于承諾制度的文件內容。

表2 我國關于承諾制度的相關法律文件

3.“信用承諾”的法治困境

《社會信用體系建設法（意見稿）》中規定適用承諾制度的主體包括行政機關、市場主體、生產領域部門、社會服務和社會保障領域主管部門、科研領域主管部門、知識產權領域主管部門。由上可知，《社會信用體系建設法（意見稿）》中對適用承諾制度規定的適用主體范圍較為廣泛，涉及六個大的領域，其中市場主體這一規定便是把整個參與市場交易的全部主體涵蓋在內，且強調在事前、事中、事后廣泛建立信用承諾制度。雖然從法律的層面確認了要廣泛的建設信用承諾制度，但是具體制度的配置不能完全跟上步調的情況下，很可能出現違反信用承諾后果失衡的局面。

在某些領域有較為完備的中央或地方的配套制度規定，對于申請人違反承諾的，可能存在承擔不同程度的法律后果的問題。如在《三亞市行政管理信用承諾工作指導意見》中，規定對違反信用承諾的行政相對人，各行政機關要及時將其違諾信息報送至三亞市公共信用信息平臺，納入信用檔案。在《上海市行政審批告知承諾管理辦法》中，規定對違反承諾的被審批人可以給予警告；對違反承諾且造成危害后果的，可處1萬元以上10萬元以下罰款；對違反承諾且造成嚴重危害后果的，可處10萬元以上30萬元以下罰款。在《青島市工商行政管理局關于在全市新設立企業實施信用承諾制度的通知》中，規定違法失信經營后將按承諾接受約束和懲戒。

目前信用承諾的建設仍不完善，司法實踐中存在許多沒有相關法律規定便在具體承諾中規定了違反承諾的法律后果，此時便面臨著缺少法律依據的問題，此種處罰缺乏合法性。而如果不規定違反承諾將承擔何種法律后果，在物欲橫流與缺乏信仰的中國社會，此種承諾的拘束力甚小。所以，《社會信用體系建設法（意見稿）》僅是從法律層面確認了承諾制度的合法性，真正使承諾制度發揮作用還需要進一步完善配套制度。

實習生潘蓮欣對本文亦有貢獻。